Demokratin i EU – nödvändig, sammansatt och ömtålig

Annika Ström Melin är författare och journalist och har under lång tid skrivit om utvecklingen i EU. Hon beskriver hur samarbetet inom EU har vuxit fram och intensifierats samt hur den auktoritära utvecklingen i vissa EU-länder har lett till ett slags existentiell kris för unionen. Följande text har hon skrivit till den första delen i kommitténs antologi ”100 år till”, Demokratin och grundbulten.

Den som lyssnar när EU:s ledare hyllar demokratin, läser unionens fördrag eller tänker på de många krav som ställs på länder som vill bli EU-medlemmar tror säkert att folkstyre är en självklar och okontroversiell utgångspunkt i och för unionen. Fullt så enkelt är det inte. Demokrati är en firad princip, men EU är ett samarbete mellan självständiga stater som har konstruerat sina nationella demokratier på lite olika sätt. Det som håller ihop EU är gemensamt beslutade lagar inom vissa områden (som efter hand blivit allt fler och mer omfattande) och som är tvingande för människor, företag och myndigheter i medlemsstaterna. Samarbetet går längre och är betydligt tätare än i någon annan internationell organisation, men EU är ingen stat eller någon fullt utvecklad federation med ett parlament, en regering och en konstitution som reglerar folkstyrets grunder. Demokratin vilar därför i huvudsak på nationell grund, också i EU. Därutöver finns ett komplext gemensamt regelverk som består av allmänna principer som ska gälla överallt, bestämmelser om den interna EU-demokratin samt regler för valen till Europaparlamentet. Även om medlemsländerna och väljarna alltså garanteras inflytande på olika sätt, finns inget rakt svar på demokratins grundfråga:

Kan medborgarna rösta bort EU-styret och välja ett nytt?

Det är inte ens glasklart vilka som styr. Är det EU-kommissionen – den institution som har makt att lägga fram förslag på nya EU-lagar och övervaka att reglerna följs? I så fall har valen till Europaparlamentet viss betydelse, eftersom EU-kommissionens ordförande väljs av parlamentet. För att bli vald till uppdraget att leda kommissionen krävs stöd av en majoritet av ledamöterna. De folkvalda i Europaparlamentet kan därför sätta press på den person som EU-ledarna utsett till kandidat att leda kommissionen och på så sätt försöka påverka dess prioriteringar. Genom att delta i EU-valen avgör väljarna parlamentets sammansättning, vilket alltså kan ge avtryck i kommissionens arbetsprogram.

Ännu svårare är det att påverka sammansättningen av Europeiska rådet, EU-ledarnas sammanslutning och det organ som fastställer unionens allmänna politiska riktlinjer och prioriteringar. EU:s stats- och regeringschefer utses i direkta nationella val eller av parlamenten i sina respektive länder och utgången kan enbart påverkas av väljarna i det enskilda landet. Svenska medborgare avgör vem som blir statsminister och därmed företrädare för Sverige i Europeiska rådet, men inte vem Tyskland, Ungern eller andra EU-länder skickar till EU:s toppmöten.

Men kanske är det inte Europeiska rådet, utan EU:s två lagstiftande församlingar – rådet och Europaparlamentet – som besitter unionens verkliga makt? Det är trots allt direktiven och förordningarna som utgör unionens hårda kärna och det är rådet och parlamentet som fattar beslut om EU-­lagarna. Eftersom medborgarna kan rösta i de allmänna valen till Europaparlamentet vart femte år finns möjlighet att ha inflytande över parlamentets sammansättning och därmed lagstiftningen.

Svårare är det att utnyttja sin röst för att påverka rådets beslut. Väljarna avgör vilket politiskt parti det egna medlemslandets ministrar tillhör, men inte andra EU-länders. Demokratins grundprincip ”en medborgare, en röst” gäller alltså i medlemsländerna och i valet till Europaparlamentet. I övrigt företräds väljarna av nationella företrädare som ”själva (ska) vara demokratiskt ansvariga, antingen inför sitt eget nationella parlament eller inför sina medborgare”, som det heter i Lissabonfördragets artikel 10.

De nationella valen är alltså också EU-val, även om det sällan märks.

Dock finns viss möjlighet till direkt påverkan från väljarna. EU kan upprätta direkta förbindelser med medborgare, men sådana kontakter rubbar inte unionens maktförhållanden utan handlar om sakfrågor. Kommissionen ska genomföra ”samråd” om förslag till kommande lagar med ”berörda parter” i medlemsstaterna och har ibland bjudit in medborgarna till olika typer av direkta dialoger för att fördjupa diskussionen om EU. Väljarna kan dessutom gå samman i ett så kallat medborgarinitiativ och kommissionen ska överväga ett förslag som förs fram av minst en miljon EU-medborgare. Att rucka på EU-makten är med andra ord inget som görs i en handvändning. Den interna demokratin är en långsam och ständigt pågående process som framförallt påverkas av de politiska förändringarna i medlemsstaterna. Så har det alltid varit, men utvecklingen under det senaste decenniet visar vilka risker det kan innebära.

Samarbetet i EU bygger på att alla medlemsländer respekterar demokratin, men samtidigt har unionen begränsade möjligheter att påverka ett medlemsland som utvecklas auktoritärt. Det beror i huvudsak på själva konstruktionen. När EU:s grundare under 1950-talet fastställde formerna för samarbetet undvek de mycket medvetet alla konstitutionella djupdykningar. Ordet demokrati fanns inte ens med i den framväxande unionens första grundfördrag, och det var inget misstag. Hur demokratin fungerade i medlemsländerna ansågs vara deras ensak. I början handlade nästan allt om marknaden. Under de första decennierna upprättades steg för steg en allt mer gränslös inre marknad där fri rörlighet, borttagna tullar och gemensamma konkurrensregler skulle svetsa samman ländernas ekonomier. Mängder med tekniskt, ekonomiskt och juridiskt detaljerade lagar om vilka regler som skulle gälla på den inre marknaden klubbades, men vad demokrati innebar för samarbetet sköts på framtiden. En av konstruktörerna, fransmannen Jean Monnet, hoppades att den ekonomiska integrationen efter hand skulle leda till ett politiskt förenat Europa. Han hävdade att det så småningom skulle behövas ”gemensamma demokratiska institutioner”, men utvecklade inte vad han menade med det. Skulle allmänna val hållas till ett gemensamt parlament, en regering sedan tillsättas och medborgarnas fri- och rättigheter garanteras i en konstitution för ett förenat Europa? Monnet hade inga svar på sådana komplicerade spörsmål och tyckte inte heller att väljarna behövde få säga sitt innan det fanns något konkret att ta ställning till. ”Jag har aldrig trott att Europa en vacker dag skulle uppstå som ett resultat av en genomgripande politisk omvandling, och jag tyckte att det var fel att fråga människor om vad de ansåg om en gemen­skap som de inte hade konkret erfarenhet av”, skriver Monnet i sina memoarer. ”Vi trodde på en början med avgränsade framgångar, för att därmed etablera verklig solidaritet, och att en europeisk federation på så sätt gradvis skulle växa fram.”

Ganska snart blev det emellertid uppenbart att det fattades någonting i den ekonomiska gemenskapens regelverk. Det fanns inga lagar som skyddade medborgarnas rättigheter, och därmed inga gränser för den makt gentemot enskilda som Europeiska gemenskapen (EG) behövde för att skapa en inre marknad. Ett tidigt och uppmärksammat fall gällde en tysk företagare som tvingats betala garanti för att få exporttillstånd av EG, men trots att det inte blev någon försäljning fick han inte tillbaka pengarna. Stod inte detta i strid med äganderätten och proportionalitetsprincipen i tysk grundlag? Det undrade en tysk domstol som vände sig till EU-domstolen. Inte alls, svarade domarna i Luxemburg. Eftersom gemenskapens lagaralltid skulle gälla före nationella lagar var det EG:s regler som skulle tillämpas, vad som än stadgades i den tyska grundlagen. Den tyska författningsdomstolen opponerade sig dock med kraft mot detta besked. I ett historiskt beslut från 1974 förklarade de tyska domarna att tvisten handlade om en enskild människas äganderätt, som skyddades av den tyska grundlagen. Så länge EG saknade regler för skydd av medborgerliga rättigheter tänkte domstolen därför ge den tyska grundlagen företräde framför gemenskapens lagar. Det innebar ett slags rättsligt uppror mot EG. Domarna i Luxemburg tog intryck och återkom med ett nytt besked. De hävdade att det visst fanns ett slags skydd för grundläggande rättigheter i EG eftersom det var en del av ”medlemsländernas gemensamma konstitutionella traditioner” som domstolen i Luxemburg tog hänsyn till. Med det lät sig den tyska domstolen nöjas, men meningsutbytet hade avslöjat ett rättsligt tomrum som fanns kvar under lång tid. Först många år senare (2001) antog EU en särskild stadga om ”grundläggande rättigheter” som ska gälla när unionens lagar tillämpas.

Murens fall 1989 och de kommunistiska diktaturernas sammanbrott i östra Europa innebar en omvälvning också för EG, på flera sätt. Under kampen mot de totalitära regimerna bakom järnridån hade många oppositionella talat om sin längtan ”tillbaka till Europa”, vilket framförallt innebar demokrati, fri marknad och mänskliga fri- och rättigheter. Nu knackade de på den ekonomiska gemenskapens dörr, men för EG var det inte självklart att de nya demokratierna skulle släppas in som medlemmar. Det ledde till stor besvikelse i öst. Den 10 maj 1990 höll Tjeckoslovakiens nyvalde president Václav Havel ett bejublat tal inför Europarådets parlamentariska församling i Strasbourg. Havel förklarade att Tjeckoslovakien siktade mot EG, men att det kändes som ”en avlägsen och närmast ouppnåelig horisont”. Han föreslog därför att det skulle skapas ”flexibla övergångsformer” för de tidigare kommunistländerna. ”Det skulle inte bara ligga i dessa länders intresse, utan också i EG:s, och det skulle stärka ett integrerat demokratiskt Europa.”

Ett sådant tal förstärkte våndan i Bryssel. EG-ländernas ledare insåg att Havel hade en viktig poäng och att de inte kunde hålla staterna i östra och centrala Europa ute, men i så fall tyckte de att det krävdes ordentliga förberedelser för inträde. Under ett toppmöte i Köpenhamn 1993 enades EG:s ledare om vilka krav som skulle ställas på länder som ville bli medlemmar. Först behövde de visa att de var fungerande marknadsekonomier och hade inrättat demokratiska institutioner, ett effektivt rättsväsende och oberoende domstolar samt skyddade minoriteter och mänskliga fri- och rättigheter. Först därefter kunde förhandlingar om medlemskap sätta igång. Omvälvningarna i östra Europa bidrog också till att EG förändrades. Den ekonomiska gemenskapen hade blivit så tät att ingen längre kunde låtsas som om det inte handlade om politik i vidare mening, och därmed också om demokrati. Dessutom ville EG-ledarna utveckla det politiska samarbetet ytterligare och efter långa förhandlingar enades de om ett nytt fördrag som trädde i kraft i november 1993. Det kallades Maastrichtfördraget och innebar att EG förvandlades till EU. Den nygamla unionen utrustades med regler för en kommande ekonomisk och monetär union och början till en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. För första gången infogades också en portalparagraf om demokrati och grundläggande rättigheter. EG-kommissionens ordförande Jacques Delors var mycket nöjd: ”Europa började som ett elitprojekt (där det antogs att) allt som krävdes var att övertyga beslutsfattarna. Den fasen av godartad despotism är nu över”, förklarade han i en intervju.

Den nya artikeln om demokrati var allmänt formulerad. Maastrichtfördraget stadgade att EU skulle respektera medlemsstaternas ”nationella identiteter” som grundades på ”demokratins principer”. Men unionen skulle också respektera medborgarnas ”grundläggande rättigheter” så som de garanterades i Europakonventionen, och sådana rättigheter förklarades vara ”allmänna principer för gemenskapens lagar” och en del av ”medlemsstaternas konstitutionella traditioner”. Helt lätt att begripa var detta inte. När EU efter drygt fyrtio års utveckling infogade demokrati i regelverket innebar det ingen förändring av själva grundkonstruktionen. Jean Monnet och de flesta av hans vänner var döda sedan länge och det var inte längre särskilt många som strävade efter ett helt politiskt förenat Europa.

Demokratin ansågs – i princip – vara de självständiga medlemsstaternas område och så skulle det förbli, men några gemensamma grundsatser hade ändå satts på pränt. Formuleringen om ”medlemsländernas konstitutionella traditioner” kom från EU-domstolens beslut efter tvisten med den tyska författningsdomstolen på 1970-talet, men vad dessa traditioner egentligen innebar var fortsatt diffust. Frågan var dessutom vad som skulle hända om ett medlemsland bröt mot den nya grundsatsen. Maastrichtfördraget innehöll ingenting om den saken, men om portalparagrafen skulle vara något mer än vackra ord krävdes möjlighet att straffa ett EU-land som satte sig över demokratin. I Amsterdamfördraget (1997) infördes en artikel som innebar att ett EU-land som ”allvarligt och ihållande” kränkte grundläggande demokratiska principer skulle kunna drabbas av sanktioner och i sista hand förlora rösträtten. I Nicefördraget (2001) skärptes bestämmelsen något och i teorin krävs sedan dess enbart en ”klar risk” för demokratikränkningar i ett EU-land för att övriga medlemsstater ska kunna sätta igång en process som kan sluta med sanktioner. De senaste årens utveckling visar att praktiken är betydligt mer komplicerad. EU:s nuvarande grundläggande regelverk, Lissabonfördraget från 2007, innehåller den hittills mest detaljerade beskrivningen av det som kallas ”unionens värden”. I artikel två heter det att EU ska bygga på ”människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter som tillhör minoriteter”. Dessa värden ska också ”vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män”. Ett EU-land som ”allvarligt och ihållande åsidosätter” något av allt detta kan enligt paragraf sju i Lissabonfördraget i sista hand straffas med indragen rösträtt, alltså sparkas halvt ut ur unionen.

EU-länder som frivilligt har valt att bli, eller vara kvar som, medlemmar i unionen borde alltså veta ungefär vad som gäller. Lissabonfördragets värdegrund är förvisso principiellt formulerad, men inte svår att begripa. Det krävs ingen akademisk examen för att förstå att till exempel politiskt styrda domstolar, diskriminering av homosexuella och begränsad yttrandefrihet inte ryms inom ord som ”rättsstat”, ”mänskliga rättigheter” och ”demokrati”. Ändå har sådan politik drivits igenom.

Den auktoritära politiska inriktning som för närvarande präglar regeringarna i flera medlemsstater innebär därför ett slags existentiell kris för EU. EU-länderna Polen, Ungern och Slovenien lyser rött i den senaste demokratimätningen från Göteborgs universitet, vilket innebär ”betydande och omfattande” auktoritär utveckling sedan 2010. Den uppskjutna frågan om vad demokrati innebär för samarbetet ställs därmed på sin spets. Om unionen ska överleva krävs något slags svar.

Demokrati är nämligen på många sätt en förutsättning för unionens öppna gränser och fria rörlighet. EU-länder som skickar sina medborgare inför rätta i en annan medlemsstat behöver till exempel kunna lita på att rättvisan fungerar där och att domstolarna inte styrs politiskt. Homosexuella som flyttar till ett annat EU-land måste veta att de kan slå sig ned utan att bli diskriminerade. Skattebetalare ska kunna lita på att fusk och bedrägerier med unionens pengar utreds av oberoende åklagare och att bedragarna döms. Svenska och andra europeiska företagare som gör affärer eller deltar i upphandlingar i till exempel Polen eller Ungern behöver känna sig säkra på att på att EU:s lagar tillämpas. Inom område efter område har EU:s lagstiftare antagit att medlemsstaterna respekterar demokratin och rättsstatens principer. Annars måste länder börja skydda sig mot övriga länder på alla möjliga sätt och därmed skulle unionen börja falla sönder. Men hittills har EU inte lyckats hindra medlemsländer som är på väg att glida bort från demokratin, även om flera försök har gjorts.

EU-kommissionen och Europaparlamentet har satt igång förfaranden enligt Lissabonfördragets artikel sju gentemot Polen och Ungern, men det har hittills inte fått några följder. Eftersom det krävs enhällighet i rådet för att besluta om sanktioner kan två eller fler medlemsstater som skyddar varandra blockera sådana förslag. På så sätt har bestämmelserna i artikel sju desarmerats. Rättsliga processer har haft större effekt. EU-kommissionen har dragit både Polen och Ungern inför rätta i flera fall som rör unionens värden, och EU-domstolen har fällt länderna upprepade gånger. Länderna har anpassat sig efter en del av domarna, men inte alla. Om de fortsätter att strunta i avgörandena från Luxemburg kan det så småningom leda till dryga böter, vilket möjligen kan få dem att backa. Det har också införts flera nya regelverk som kan sätta press på länder som monterar ned demokratin. Kommissionen har till exempel börjat göra årliga genomgångar av hur alla EU-länder följer rättsstatens principer, vilket kan öka trycket. För att få bidrag och lån ur EU:s nya, stora fond för ekonomisk återhämtning efter pandemin måste medlemsländerna också följa rättsstatens grundsatser, vilket ger kommissionen möjlighet att ställa krav. Dessutom har en ny EU-förordning drivits igenom för att skydda EU:s budget från korruption och fusk. EU-länder där sådant förekommer kan, om den demokratiska rättsstatens värden inte har respekterats, drabbas av indragna eller minskade EU-bidrag. De nya reglerna har i skrivande stund inte tillämpats, men kan möjligen få effekt. Förordningen kan emellertid enbart användas när det handlar om missbruk av unionens pengar, inte om ett EU-land begränsar yttrandefriheten eller på annat sätt begränsar demokratin. Det innebär ännu ett dilemma för EU.

När politiskt auktoritära vindar drar genom unionen räcker det tydligen inte med allmänna demokratiska principer. Det leder till begripliga krav på fler detaljerade lagar inom demokratins kärnområden, men en sådan reglering är samtidigt en vansklig väg. Tänk till exempel på yttrandefriheten – den är en förutsättning för demokrati, men hittills i huvudsak medlemsländernas ansvar. I takt med att det fria ordet begränsas i allt fler EU-länder har kommissionen aviserat förslag på nya EU-lagar som ska skydda och reglera yttrandefriheten. Sådana föreskrifter behövs uppenbarligen för att rädda utrymmet för det fria ordet i unionen, men kommer samtidigt att gripa in i de självständiga ländernas konstitutionella kärna. Unionens medlemsstater har rätt olika regleringar, och gemensamma EU-lagar skulle minska utrymmet för sådana skillnader. För Sverige, vars grundlagsskyddade tryck-och yttrandefrihet på några punkter går längre än i andra EU-länder, kan det bli besvärligt.

För många av 1950-talets Europaaktivister var lösningen på alla sådana bekymmer enkel och självklar. De pläderade för en fullt genomförd europeisk federation, ett politiskt förenat Europa, med ett enda parlament och en gemensam konstitution där demokratins grundfrågor skulle redas ut och fastställas. De eftersträvade ett folkstyre på europeisk nivå och var besvikna på Jean Monnet och den ekonomiska gemenskapens konstruktion som de ansåg vara ett expertvälde. En av kritikerna var italienaren och vänsterpolitikern Altiero Spinelli som en gång hävdade att ”Monnets stora merit är att han har byggt Europa och han har därför ett stort ansvar för att ha byggt Europa fel”. Ett folkvalt europeiskt parlament var det minsta man kunde begära, ansåg Spinelli och hans federalistiska vänner. Pierre Bordeaux-Groult, vice ordförande för Europarörelsen under slutet av 1950-talet, berättar i en minnesskrift att han ofta tog upp detta med Jean Monnet. ”För Europarörelsen var ett folkvalt parlament en viktig och absolut nödvändig del i konstruktionen av Europa. Det kändes som om det aldrig skulle uppnås. Monnet svarade mig distanserat och undvikande. Jag förstod att jag irriterade honom men återkom trots det till valfrågan med jämna mellanrum. En dag avslöjade han till slut sina tankar och han förbluffade mig. ’Tror ni verkligen, sade han, att det skulle vara så viktigt? Det verkar som om parlamenten spelar allt mindre roll för varje dag som går. Det är ledarna, exekutiven, som man lyssnar på och respekterar. Det krävs antagligen till slut ett sådant val, men det är inte helt nödvändigt.’”

Monnets svala intresse för ett folkvalt europeiskt parlament och hans tankar om ”exekutivens” roll upprörde Europaaktivisterna, men funderingarna har visat sig vara träffande. Även om det så småningom infördes direkta val till Europaparlamentet (från 1979) har samtidigt ”exekutiven”, regeringarna och EU-ledarna, behållit och stärkt sin ställning i unionen. Drömmen om ett politiskt förenat Europa är nästan borta och därmed de gamla aktivisternas förslag på federala lösningar på unionens demokratiproblem. EU är och kommer under överskådlig tid att vara ett samarbete mellan suveräna stater. Europaparlamentet har förstås en viktig roll när kommissionens förslag på nya EU-lagar diskuteras, granskas och ändras, men det pågår ingen verklig övernationell politisk diskussion om unionens vägval. De europeiska politiska partierna är konstruktioner som svävar ovanför väljarna och diskussionen om EU:s politik är nationellt präglad och avgränsad. Det finns inget gemensamt språk och ytterst få alleuropeiska medier som bevakar, granskar och debatterar unionens beslut och dess följder. Bristen på en europeisk offentlighet försvagar förutsättningarna för en gränsöverskridande demokrati. Så vad är slutsatsen av allt detta? Att den av EU så lovprisade demokratin är nödvändig för samarbetet, men också sammansatt och ömtålig. EU-länderna måste stå bakom unionens värden, men behöver också ha tillräckligt med utrymme för att bestämma hur de nationella demokratierna utformas. De är inte – och kan inte vara – stöpta i samma form.

EU:s viktigaste – och svåraste – framtidsfråga är därför att få medlemsstaterna att respektera unionens demokratiska principer utan att i lag definiera exakt vad det innebär. Det blir en riskfylld men nödvändig balansakt, för en sak är säker: Om ett eller flera medlemsländer fortsätter att glida bort från demokratin kommer EU-samarbetet inte att kunna fortsätta i sin nuvarande form. Därför tvingas unionen förmodligen anta allt fler lagar och regler för att skydda och därmed detaljreglera demokratins fundament. Samtidigt finns det en annan och mycket enklare väg ut ur EU:s demokratiska dilemma. Om medborgarna i EU:s länder inser vad som står på spel, och utnyttjar sin rätt och möjlighet att välja nationella politiska ledare som respekterar demokratin, behövs ingen centralstyrning av hur de nationella demokratierna ska fungera. EU:s hopp står i sista hand till väljarna.

Annika Ström Melin

Demokratin och grundbulten finns tillgänglig i sin helhet här.

Syntolkning: Foto på Annika Ström Melin.
Foto: Annika Ström Melin.